På vei mot felleseuropeisk nettnøytralitet?

by Frode Sørensen

EuropaI 2013 er nettnøytralitetsdebatten brakt opp på et høyere nivå. Det har ikke gått upåaktet hen at EU-kommisjonen har foreslått en ny forordning om Ett Europeisk Ekommarket. Den politiske prosessen går for fullt for å håndtere forslaget frem mot sin endelige skjebne. Lovfesting av nettnøytraliteten er ett mulig delresultat, skriver PTs seniorrådgiver og nettnøytralitetsekspert i denne kronikken.

Opprinnelig publisert hos Post- og teletilsynet. Også publisert i «Network Neutrality: an Ongoing Regulatory Debate«, 2014 Annual Report of the Dynamic Coalition, edited by Luca Belli & Primavera De Filippi, preface by Vinton G. Cerf

Modellrammeverk for nettnøytralitet (Model Framework on Net Neutrality) er også blitt lansert etter at Europarådet holdt sin Multi-stakeholder dialogue i mai 2013. Rammeverket er blitt spesifisert av Dynamic Coalition on Net Neutrality, og ble lansert under Internet Governance Forum i oktober. Formålet med rammeverket er å gi anbefalinger til lovgivere om hvordan man best kan sikre nettnøytraliteten.

Disse to prosessene belyser «konklusjoner» fra de forutgående årenes utvikling innen fagfeltet. Den amerikanske regulatøren FCC var først ute med sine prinsipper om det åpne Internett i 2005. Debatten kom til Europa kort tid etter, og diskusjonen om temaet var høyt oppe på den politiske agendaen under revisjonen av Ekompakken, som til slutt ble vedtatt ved utgangen av 2009.

I enkelte europeiske land resulterte debatten i etablering av nasjonale ordninger. I Norge benyttet Post- og teletilsynet (PT) en samregulatorisk tilnærming for å samle bransjen rundt enighet om nasjonale retningslinjer for nettnøytralitet. Disse var på plass tidlig i 2009. Og i 2010 ble BERECs ekspertarbeidsgruppe for nettnøytralitet etablert med PT som leder.

Spesialiserte tjenester

Nettnøytralitet er prinsippet om at all kommunikasjon over Internett skal håndteres likeverdig. Likeverdig håndtering av trafikken betyr at den overføres uavhengig av innhold, applikasjon, tjeneste og utstyr, samt uavhengig av hvem som er avsender eller mottaker. Det siste medfører at overføringen gjøres likeverdig for ulike sluttbrukere, inklusive innholds- og applikasjonstilbydere som for eksempel Spotify og Skype.

Knappe fem år etter at nettnøytralitet virkelig kom på agendaen, har det foregått en vesentlig modning i forståelse av hva nettnøytralitet er – og hva det ikke er. Det etablerte seg relativt snart en viktig enighet; nemlig at nettnøytraliteten omfatter Internett, og ikke andre former for elektroniske kommunikasjonsnett. Et essensielt begrep i denne sammenheng er såkalte «spesialiserte tjenester», altså tjenester som ikke er internettjenester (Internet access services).

De norske retningslinjene for nettnøytralitet sier at «dersom den fysiske tilknytningen deles med andre tjenester, skal det fremgå hvordan fordelingen av kapasiteten er mellom internettrafikken og de øvrige tjenestene». Da retningslinjene ble etablert i 2009, var ikke spesialiserte tjenester et velkjent begrep, og derfor ble ikke denne betegnelsen eksplisitt brukt. FCC har ikke definert spesialiserte tjenester i detalj, men skriver for eksempel om «specialized services, such as existing facilities-based VoIP» ved lanseringen av sin Report and Order i desember 2010.

I 2011 etablerte BEREC denne definisjonen for spesialiserte tjenester: « Spesialiserte tjenester er elektroniske kommunikasjonstjenester som tilbys og produseres i lukkede elektroniske kommunikasjonsnett basert på IP-protokollen. Slike nett benytter treng adgangskontroll og er ofte optimalisert for spesifikke anvendelser baser på utstrakt bruk av trafikkstyring for å sikre tilfredsstillende kvalitet på tjenesten.»

Og i rammeverket for nettnøytralitet definerer Dynamic Coalition on Net Neutrality spesialiserte tjenester som «elektroniske kommunikasjonstjenester som tilbys og produseres i lukkede elektroniske kommunikasjonsnett basert på IP-protokollen, men som ikke er en del av Internett. Uttrykket ‘lukkede elektroniske kommunikasjonsnett‘ referer til nettverk som benytter adgangskontroll.»

Grenseoppgang

Poenget med nettnøytraliteten er altså å sikre likeverdig håndtering av trafikk. Siden spesialiserte tjenester er unntatt for nettnøytralitetsbetraktninger, blir det essensielt at de spesialiserte tjenestene ikke øver negativ innflytelse på internettrafikken. I motsatt fall ville dette effektivt «slå hull» i fundamentet til nettnøytraliteten. For hva ville det hjelpe med innbyrdes nøytral håndtering av trafikk, dersom ytre forhold degraderer trafikkapasiteten som helhet?

Spesialiserte tjenester kan bidra til å oppfylle behovet for å garantere kvaliteten til visse former for kommunikasjon. Slik som BERECs definisjonen poengterer, vil slike tjenester kunne optimaliseres for bestemte formål. Et typisk eksempel er sanntidstjenester som for eksempel telefoni. Spesialiserte tjenester kan tilbys med støtte for tjenestekvalitet ved at tjenestene settes opp i nettverk hvor kapasiteten er dimensjonert i forhold til trafikkpåtrykket, og påtrykket gjøres forutsigbart basert på adgangskontroll (for eksempel ved at man eksplisitt abonnerer på en IPTV-tjeneste, i motsetning til Internett, hvor abonnementet hos ISPen ikke styrer tilgangen til innholdstjenestene).

Forholdet mellom spesialiserte tjenester og internettjenester er altså sideordnet, og ikke overordnet. Tjenestekvaliteten på spesialiserte tjenester sikres ikke ved at disse tjenestene har høyere prioritet enn internettjenesten, men derimot ved at tilstrekkelig kapasitet er reservert for de spesialiserte tjenestene, uten at dette gjøres på bekostning av internettrafikken. Internettrafikken har sin egen kapasitet som dimensjoneres i forhold til hvilken tilknytningshastighet abonnentene til denne tjenesten har avtale om. (Sistnevnte må ikke forstås som at internettjenesten har en absolutt garanti om tilknytningshastighet, dette er derimot basert på statistiske beregninger.)

Betydningen av separat kapasitet til de to tjenestekategoriene kommer også klart frem i BERECs definisjon av spesialiserte tjenester. Disse tjenestene tilbys i «lukkede nett» som gjør det mulig å atskille denne trafikken fra internettrafikken. Begge tjenestekategoriene vil typisk overføres over samme fysiske infrastruktur, og i så fall settes det av tilstrekkelig ressurser til henholdsvis de spesialiserte tjenestene og internettjenesten i egne «logiske nettverk».

Slike «lukkede nett» bidrar til å sikre at spesialiserte tjenester ikke påvirker internettjenesten negativt og degraderer denne. Dette fremkommer allerede i dagens ekompakke: «For å forhindre degradering av tjenester og blokkering eller struping av nettverkstrafikk, skal medlemslandene sikre at de nasjonale reguleringsmyndighetene er i stand til å sette minimumskrav til tjenestekvalitet til selskap som tilbyr offentlige kommunikasjonsnett».

Utfordringen ligger i detaljene

Når dette er sagt, er det samtidig viktig å presisere at det ikke er noe negativt ved trafikkstyring i seg selv. Slik styring er nødvending for effektiv håndtering av trafikken i nettverkene. I forbindelse med nettnøytralitet skilles det mellom rimelig og urimelig trafikkstyring. Urimelig trafikkstyring er i utgangspunktet trafikkstyring som gir ikke-nøytral overføring av ulike trafikktyper, for eksempel ved at noen applikasjoner prioriteres fremfor andre. Men det gjøres også unntak i enkelte tilfeller, som likevel kan ansees som rimelige.

BEREC har definert fire kriterier for rimelig trafikkstyring (reasonable traffic management): Ikke-diskriminering av innholds- og applikasjonstilbydere, sluttbrukerkontroll, applikasjonsuavhengighet (såkalt applikasjonsagnostisisme) og proporsjonalitet. BEREC legger også vekt på at disse kriteriene ikke bare bør gjelde for teknisk implementert trafikkstyring, men også for andre restriksjoner som for eksempel er beskrevet i bruksbetingelsene.

Unntak som vil kunne betraktes som rimelige er typisk; (1) pålegg fra lovverk og domsavsigelser, (2) tiltak for å sikre integritet og sikkerhet til nettverket, (3) forhindring av uoppfordret kommunikasjon, (4) tiltak på direkte oppfordring fra sluttbrukeren selv, og (5) håndtering av spesielle situasjoner med midlertidig overbelastning i nettet (congestion management).

De fleste av disse unntakene er kurante å forstå. Nettnøytraliteten skal ikke brukes til å legitimere ulovlige eller skadelige handlinger (punkt 1 og 2). Problemet med spam og liknende må håndteres effektivt (punkt 3) og sluttbrukeren må selv kunne beskytte seg på sin egen tilknytning når dette ikke påvirker andre, for eksempel med foreldrefilter (punkt 4).

Unntaket som er mest komplekst, er håndtering av midlertidig overbelastning. Måten Internett er konstruert på, medfører at det vil oppstå overbelastning fra tid til annen. Internettilbydernes hovedtiltak mot dette er å bygge kapasitet i nettet i samsvar med abonnementsavtalene som er inngått med kundene. Videre vil kortvarige variasjoner i trafikkbelastningen automatisk håndteres av innebygde mekanismer i IP-teknologien.

Dersom det er behov for å styre trafikkpåtrykket ut over dette, foretrekkes mekanismer som håndterer de ulike applikasjonene nøytralt (applikasjonsagnostisisme), og som gjør at sluttbrukeren selv kan avgjøre hva hans tilgjengelige kapasitet skal brukes til (sluttbrukerkontroll). Kun i spesielle situasjoner hvor dette ikke er mulig i praksis, bør det være nødvendig å bruke applikasjonsspesifikke metoder.

På vei mot felleseuropeisk nettnøytralitet?

Det er en positiv utvikling at situasjonen beveger seg fra en fragmentert tilnærming i ulike land, til en felles europeisk tilnærming til nettnøytralitet. Tjenestemodellen, bestående av de to tjenestekategoriene internettjenester og spesialiserte tjenester, er et viktig fundament for det videre arbeidet med å forenes om en felles forståelse av nettnøytraliteten. Denne metodikken synes også å være etablert på globalt nivå i dag.

Det er imidlertid fortsatt behov for å presisere forståelsen av modellen:

  • Modellen forutsetter at de to tjenestekategoriene defineres så klart som mulig, slik at ikke det oppstår et «spill» rundt hvilken merkelapp man setter på tjenestetilbudene.
  • For at modellen skal fungere, er det videre essensielt at ressursene til tjenestekategoriene er atskilte («lukkede nett») for å unngå degradering av internettjenesten.
  • Og til sist, styringen ved «trafikkork» (congestion) må hovedsakelig gjøres uavhengig av applikasjonene, og bare i spesielle situasjoner hvor dette ikke er mulig, kunne gjøres applikasjonsspesifikt.
Advertisements