Nettnøytralitet i Norge – bakgrunn og resultater

av Frode Sørensen

De norske retningslinjene for nettnøytralitet ble lansert i 2009, utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av Post- og teletilsynet (PT). Disse retningslinjene har ofte vært referert til i ettertid, for eksempel av EU-kommisjonen i forbindelse med deres nettnøytralitetsengasjement.⁽¹⁾ Men hva var det egentlig som var foranledningen til det norske engasjementet?

Opprinnelig publisert i OECD-rapporten “Connected televisions: convergence and emerging business models”

I 2006 kom nettnøytralitetsdebatten til Norge. Mediene rapporterte hendelser⁽²⁾ som kunne tyde på at enkelte internettilbydere hadde begynt å strupe trafikkintensive applikasjoner som strømming (streaming) og p2p-fildeling. Nettnøytralitet var allerede et kjent begrep, særlig på grunn av at FCC (det amerikanske teletilsynet) hadde etablert prinsipper for det åpne Internett i 2005.⁽³⁾

PT startet på denne bakgrunn en studie av nettnøytralitet, som siden skulle lede frem til norske retningslinjer for nettnøytralitet. Hendelsene som media rapporterte kunne tyde på en endring bort fra et «best effort» Internett som fungerte likeverdig for alle brukerne, og PT ønsket å forebygge at en slik situasjon skulle utvikle seg. De rapporterte hendelsene løste seg uten at PT grep inn, men situasjonen var en påminnelse om at Internett ikke nødvendigvis vil forbli nøytralt, og at det er viktig å følge utviklingen nøye.

Hendelsene kan sees på som en reaksjon fra internettilbyderne på trafikkveksten på Internett, skjønt trafikkveksten har vært stor gjennom hele Internetts «levetid». Det er legitimt for internettilbyderne å styre trafikken i nettet, men dette bør gjøres på en nøytral måte. Et viktig kriterium for en slik nøytralitet, er at eventuelle begrensninger i trafikkmengden forårsaket av brukernes aktiviteter bør utføres uavhengig av hvilken applikasjon som er kilden til trafikken.⁽⁴⁾

PT har formulert følgende målsetning for arbeidet med nettnøytralitet:
«Det overordnede målet for nettnøytralitet er å sikre at Internett utgjør en åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle typer kommunikasjon og innholdsdistribusjon.»

Den norske modellen

Den norske modellen for nettnøytralitet kan omtales som samregulering (co-regulation). Samregulering er en form for selvregulering under aktiv ledelse av regulatøren (PT i dette tilfellet). PT har derved kunnet sette klare mål for retningslinjene som ble utviklet, samtidig som ulike aktører i bransjen har kunnet balansere hverandres synpunkter. PT etablerte i 2008 en arbeidsgruppe bestående av tre hovedgrupper: (i) internettilbydere, (ii) innholds- og applikasjonstilbydere og (iii) forbrukere, representert ved forbrukermyndighetene.

De norske retningslinjene for nettnøytralitet ble lansert i 2009.⁽⁵⁾ Også aktører som ikke formelt har sluttet seg til retningslinjene, ser ut til å følge retningslinjene i praksis. I ettertid har arbeidsgruppen som utviklet retningslinjene, fungert som er referansegruppe som møtes en gang årlig for å drøfte utviklingen i bransjen og om retningslinjene fungerer etter hensikten. Så langt har konklusjonen fra disse møtene vært at retningslinjene fungerer som de skal og at oppdatering foreløpig ikke er nødvendig.

I de senere årene har vi sett at enkelte europeiske land har valgt å lovfeste nettnøytraliteten, både Nederland og Slovenia har gjort dette. Men også andre land har pågående politiske diskusjoner om å følge etter, som Belgia og Frankrike. I Norge har imidlertid den samregulatoriske tilnærmingen foreløpig gjort det uaktuelt å lovregulere nettnøytralitet. Denne modellen har fungert som et godt virkemiddel for å oppnå formålet om nøytrale internettjenester for norske brukere.

Samtidig er det ingen garanti for at dette vil vedvare, og i lovproposisjonen for endringer i ekomloven kan vi lese at «Post- og teletilsynet og departementet følger utviklingen og vil om nødvendig vurdere regulatoriske tiltak dersom det viser seg at en frivillig ordning ikke er tilstrekkelig for å sikre en god utvikling i tråd med de overordnede målene».⁽⁶⁾

De norske retningslinjene

De norske retningslinjene for nettnøytralitet består av tre prinsipper som foreskriver (I) transparens om brukernes internettaksess og eventuelle spesialiserte tjenester⁽⁷⁾ og henholdsvis (II) ikke-blokkering og (III) ikke-struping av spesifikke applikasjoner og innhold, med unntak for rimelig trafikkstyring.⁽⁸⁾ Når man vurderer virkningen av disse retningslinjene, er det interessant å se på forholdene i andre land.

De mest kjente amerikanske bruddene på nettnøytraliteten, i Internetts «hjemland», er Madison Rivers blokkering av IP-telefoni i 2005 og Comcasts struping av p2p-fildeling i 2008.⁽⁹⁾ Det ble lenge hevdet at behovet for nettnøytralitet var et amerikansk fenomen, men etter hvert ble det kjent at flere europeiske tilbydere av mobil internettaksess blokkerte mobil IP-telefoni for å forhindre inntektstap for egen mobiltelefonitjeneste.⁽¹⁰⁾

De vanligste restriksjonene i Europa er blokkering eller struping av p2p-trafikk og IP-telefoni. Data som BEREC publiserte⁽¹¹⁾ i 2012 viser at blant europeiske internettbrukere opplever minst 21 % restriksjoner ved bruk av p2p-applikasjoner i fastnett. I mobilnett opplever minst 36 % restriksjoner på p2p-trafikk og minst 21 % opplever restriksjoner på bruk av IP-telefoni.

I og med at videostrømming er i ferd med å overta for p2p-fildeling som den mest trafikkintensive applikasjonen,⁽¹²⁾ er det ikke usannsynlig at dette vil bli den neste applikasjonen som kan bli strupt eller blokkert. I dag som «Conneced TV» ser ut til å kunne seile opp som en ny trend, vil slike restriksjoner kunne få negative konsekvenser for innovasjonen innen fremtidens TV-tilbud over Internett. Eller man kan satse på nettnøytralitet og la internettøkonomien blomstre!

Referanser:
(1) Communication from the Commission, The open internet and net neutrality in Europe, EC-comm-19042011
(2a) ITavisen: «Slutten på norsk nettnøytralitet», 2. oktober 2006, http://www.itavisen.no/nyheter/slutten-på-norsk-nettnøytralitet-20577
(2b) Nettavisen: «Derfor blir NRK dårlig», 3. oktober 2006, http://www.nettavisen.no/it/article757490.ece
(2c) ITavisen: «Canal Digital struper fildelingstrafikk», 22. september 2006, http://www.itavisen.no/nyheter/canal-digital-struper-fildelingstrafikk-20651
(3) Policy statement FCC 05-151, Federal Communications Commission, 23. september 2005
(4) IETF RFC 6057 Comcast’s Protocol-Agnostic Congestion Management System, desember 2010
IETF RFC 6789, Congestion Exposure (ConEx) Concepts and Use Cases, desember 2012
(5) Norske retningslinjer for nettnøytralitet, Post- og teletilsynet, februar 2009, http://eng.npt.no/ikbViewer/Content/109604/Guidelines%20for%20network%20neutrality.pdf
(6) Endringer i ekomloven, Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak), Prop. 69 L (2012–2013)
(7) Et typisk eksempel på en spesialisert tjeneste er IPTV levert i lukkede nett (altså ikke over Internett) som i prinsippet kan betraktes som en moderne form for kabel-TV.
(8) Eksempler på rimelig trafikkstyring er blokkering av barnepornografi og sikkerhetstiltak mot tjenestenektangrep og liknende trusler.
(9) Report and order FCC 10-201, Federal Communications Commission, desember 2010
(10) The future of mobile voice: scenarios for market evolution, Analysys Mason, september 2011
(11) A view of traffic management and other practices resulting in restrictions to the open Internet in Europe, BEREC, mai 2012
(12) ATLAS Internet Observatory Report, 2009, Arbor Networks