Tilnærminger til nettnøytralitet i Europa og USA

by Frode Sørensen

BarcelonaApril2015

Amerikanerne har publisert nye nettnøytralitetsregler, og EUs politiske institusjoner strever med å bli enige om europeiske regler. Ved den anledning et det interessant å sammenligne tilnærmingene til nettnøytralitet på begge sider av Atlanteren. SMART Workshop arrangerer 22. april et nettnøytralitetspanel i Barcelona hvor de to tilnærmingene drøftes av Scott Jordan (FCC) og Frode Sørensen (Nkom). Denne artikkelen presenterer betraktninger sett fra norsk side.

Innlegg på Barcelona SMART Workshop av Frode Sørensen, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom).

Nettnøytralitet, Internett og demokrati i Norge

Aller først, en kjapp intro til Norges rolle knyttet til Internett og nettnøytralitet:

Norge er første nasjon i Europa med nettnøytralitetsregler

I 2009 ble de norske nettnøytralitetsretningslinjene lansert, basert på en samregulatorisk tilnærming (co-regulation), med klare regler mot blokkering og struping av internettapplikasjoner. Dette må ikke forveksles med selvregulering som typisk bare omfatter transparens, samtidig som blokkering og struping faktisk tillates.

Norge er første land utenfor USA som knyttet seg til Internett

Norge (NORSAR) etablerte i 1973 for førte gang utenfor USA et knutepunkt tilknyttet ARPANET, forløperen til Internett. I starten ble tilknytningen primært brukt til overføring av seismiske måleresultater, men etter hvert ble ytterligere norske forskningsinstitusjoner knyttet til nettet.

Norges grunnlov er en av de eldste i verden som fortsatt er i bruk

Vi har en langvarig demokratisk tradisjon i Norge. Inspirert av den amerikanske uavhengighetserklæringen fra 1776 og den franske revolusjonen fra 1789, er den norske grunnloven fra 1814 betraktet som en av de mest liberale og demokratiske på den tiden.

Dette kan være en ren tilfeldighet, men det er likevel en fasinerende sammenstilling av historiske fakta. Uansett, som nordmenn kan vi i dag nyte gleden av et fritt og åpent Internett!

Europeisk og amerikansk tilnærming til nettnøytralitet

Europa er et stort kontinent med mange ulike kulturer, samt forskjellige tilnærminger til nettnøytralitet. Og hvordan er tilstanden i Europa sammenlignet med USA når det gjelder nettnøytralitet? Det er flere åpenbare forskjeller.

Er delt tilgang til fast aksess i Europa tilstrekkelig til å sikre nettnøytraliteten?

Det har ofte vært spekulert i om regulering av delt tilgang til faste aksess (local loop unbundling) i Europa vil føre til vesentlig mindre behov for å regulere nettnøytraliteten. Delt tilgang fører til etablering av flere konkurrerende tilbydere av internettaksess, noe som øker brukernes valgmuligheter slik at man lettere kan velge en nøytral internettaksess.

Men internettaksess er ikke som alle andre tjenester, siden internettbrukerne (selvfølgelig) ikke kommuniserer med seg selv. Brukerne ønsker å kommunisere med andre brukere i den andre enden, og det er slett ikke sikkert disse brukerne har valgt en nøytral internettaksess.

Restriksjoner på bruk av internettaksessen for noen brukere fører til fragmentering av Internett, og muligheten for bruker-til-bruker-kommunikasjon blir mindre, og størrelsen på markedet for innholds- og applikasjonstilbydere blir mindre. Resultat: nettverkseffekten reduseres for oss alle.

Mange europeiske brukere opplever restriksjoner når de bruker Internett

En undersøkelse av forekomsten av restriksjoner på bruken av internettaksessene i det europeiske markedet (BEREC 2012), viste at hver femte faste internettaksess og hver tredje mobile internettaksess var utsatt for blokkering eller struping av applikasjoner (f.eks. Skype).

Det er interessant å lese analysen av van Schewick i The Atlantic i 2014: «Til forskjell fra internettbrukere i Europa hvor mange har internettabonnement med restriksjoner som forhindrer bruken av spesifikke applikasjoner, har amerikanske brukere erfart kraften av et åpent Internett – og de er ikke villige til å gi dette fra seg.»

Nivået på restriksjonene blant europeiske internettbrukere var en av hovedgrunnene Kommisjonen oppga for at de i september 2013 foreslo å innføre felleseuropeisk regulering av nettnøytralitet.

Europa består fortsatt av sterke nasjonalstater – til tross for den Europeiske Union

Ulike nasjonale tilnærminger til nettnøytralitet har utviklet seg over tid. Norge har en samregulatorisk tilnærming, mens Nederland og Slovenia har lovfestet nettnøytralitet. Mange medlemsland vurderte å innføre nasjonale nettnøytralitetsregler, men gikk ikke videre med dette fordi Kommisjonen foreslo felleseuropeisk reguleringen av nettnøytralitet.

Etter at Europaparlamentet i april 2014 vedtok å styrke den foreslåtte nettnøytralitetsreguleringen fra Kommisjonen, har nasjonale interesser i Rådet ført til et vesentlig svakere kompromissforslag som er utgangspunkt for trepartsforhandlingene mellom Kommisjonen, Parlamentet og Rådet i Brussel.

De mest vellykkete innholds- og applikasjonstilbyderne er amerikanske

Internettilbyderne (ISPene) uttrykker bekymring for den økende styrken til innholds- og applikasjonstilbyderne, hvorav mange av de mest vellykkede er amerikanske selskaper. Dette kan gi inntrykk av at det er behov for å beskytte europeiske ISPer mot amerikanske innholds- og applikasjonstilbydere. Men blokkering og struping av innhold og applikasjoner ville ikke føre til stimulering av europeiske innholds- og applikasjonstilbydere – snarere tvert imot!

ISPene har rollen som «portvakt» for abonnentene sine. Problemet med termineringsmonopolet som vi har for tradisjonell telekom, kan gjenskapes i nye fasonger av ISPene ved bruk av avanserte filtreringsteknologier (deep packet inspection) som kan blokkere eller strupe utvalgt trafikk. Derfor er nettnøytralitet viktig for innovasjon blant europeiske innholds- og applikasjonstilbydere slik at disse har gode forehold for å kunne konkurrere med de amerikanske selskapene.

Europeisk telekom har vært en enorm suksess innen mobilkommunikasjon

European Telecommunications Standards Institute (ETSI) har utviklet GSM-standarden for mobiltelefoni, som gjennom årene er spredt over hele kloden. Videre har etterfølgeren, 3G-systemet UMTS standardisert av 3GPP, tatt over som dominerende teknologi også for det USA-dominerte 3GPP2-systemet. Og i disse dager er vi vitne til at LTE («4G») er i ferd med å innføres på begge kontinenter.

Amerikanerne på den annen side, har sterk tradisjon innen IP-teknologi, som Internetts «arnested». Dette kan ha gitt en fordelaktig posisjon innen utvikling av moderne ekom hvor IP er blitt «vinneren», samt en bedre forståelse for hvordan markedsaktørene bør tilpasse seg paradigmeskiftet hvor tradisjonell telekom erstattes av IP-basert kommunikasjon.

Hva kan det skyldes at amerikanske borgere utviser slik entusiasme for nettnøytralitet?

Hva kan grunnen være til den amerikanske befolkningens utrolig sterke engasjement for nettnøytralitet i samfunnsdebatten? Det synes å være en mer avslappet holdning til nettnøytralitet i Europa, selv om det finnes sterke talsmenn også på vår side av Atlanteren.

Kan dette forstås på bakgrunn av «First Amendment» i den amerikanske konstitusjonen og den sterke holdningen til ytringsfrihet i det amerikanske samfunnet? Blir «internettfrihet» ganske enkelt verdsatt av amerikanske borgere som en forlengelse av dette veletablerte konstitusjonelle prinsippet?

Fundamentale «brikker» i nettnøytralitetsreguleringen

Hvordan virker denne forskjellen i kulturell bakgrunn mellom Europa og USA inn på de foreslåtte reguleringene av nettnøytraliteten på de to kontinentene? Dette vil være vanskelig å bevise, men forskjellene i regulering er uansett interessante å granske.

Applikasjonsuavhengighet (application-agnosticism)

Likebehandling av trafikk fra ulike applikasjoner, såkalt applikasjonsuavhengighet, er selve essensen av nettnøytralitet, og derfor burde man kunne forvente at denne beskyttes av en slik regulering. Ikke-blokkering og ikke-struping er åpenbare egenskaper ved begge de foreslåtte reguleringene som reflekterer dette.

Reglene fra FCC er spesielt klare på dette punktet ved at også ikke-prioritering legges til blant egenskapene. Når det gjelder de foreslåtte europeiske reglene, har vi vært vitne til at i løpet av lovgivningsprosessen i Rådet er det gitt avkall på applikasjonsuavhengigheten ved introduksjon av formuleringer som «likebehandling av liknende trafikktyper», noe som synes å åpne for innføring av tjenesteklasser på Internett!

Rimelig trafikkstyring (reasonable traffic management)

Formålet med regulering av nettnøytralitet er selvsagt ikke å legge hindringer i veien for effektiv nettverksdrift eller beskyttelse av borgerne, selv om enkelt debattanter presenterer et slikt vrengebilde. For å møte slike viktige behov, er presiseringer av hva som betraktes som rimelig trafikkstyring en integrert del av reglene. Et typisk eksempel på dette er behovet for beskyttelse av nettets integritet og sikkerhet.

De foreslåtte europeiske reglene har en relativt god utforming av unntakene for rimelig trafikkstyring. Men unntaket for håndtering av store trafikkpåtrykk er muligens noe vidt formulert, siden det ikke er presisert at dette kun kommer i betraktning dersom applikasjonsuavhengige metoder ikke vil fungere. Stort trafikkpåtrykk vil i mange tilfeller kunne håndteres helt tilfredsstillende med applikasjonsuavhengige metoder.

Spesialiserte tjenester (ikke-internettbaserte tjenester)

Spesialiserte tjenester, også kalt «ikke-internettbaserte tjenester», representerer et omfattende unntak fra nettnøytraliteten. Derfor må det stilles krav til hvilke tjenester som kan betraktes som spesialiserte tjenester. For det første må trafikken fra slike tjenester atskilles fra internettrafikken, og for det andre må spesialiserte tjenester ikke produseres på bekostning av internettaksesstjenesten.

Når det gjelder det først, er de foreslåtte europeiske reglene uklare, mens de amerikanske reglene klart og tydelig sier at «disse tjenester bruker en form for trafikkstyring som isolerer kapasiteten som brukes til disse tjenestene fra internettaksesstjenesten». Når det gjelder det siste, sier de europeiske reglene at tilstrekkelig kapasitet skal være tilgjengelig slik at «kvaliteten på internettjenesten for andre brukere ikke degraderes vesentlig», en formulering som faktisk tillater forringelse av kvaliteten til internettaksesstjenesten.

Spesialiserte tjenester har egne innebygde kvalitetsstyringsmekanismer og trenger ingen beskyttelse mot internettaksesstjenestene. Det er omvendt, det er internettaksesstjenestene som trenger beskyttelse mot spesialiserte tjenester!

Kvoteunntak (zero-rating) og prisdiskriminering

I den senere tid har det vært mye oppmerksomhet om datakvoter og kvoteunntak (zero-rating), spesielt for mobil internettaksess. De enkleste formene for datakvoter er applikasjonsuavhengige og er derfor i utgangspunktet ikke problematiske med tanke på nettnøytralitet. Men en takseringsmodell som unntar utvalgte applikasjoner fra kvoten, såkalt zero-rating, er åpenbart ikke applikasjonsuavhengig.

Når det gjelder initiativene for å innføre nettnøytralitetsregler på begge sider av Atlanteren, så er spørsmålet om zero-rating ikke løst ennå. Men de amerikanske reglene synes å anerkjenne at dette skal være gjenstand for regulatorisk vurdering, og det er gitt signaler om at slike forhold vil granskes etter hvert som konkrete saker kommer på bordet.

I Europa finnes noen nasjonale initiativ for å takle dette. I Nederland og i Slovenia har regulatørene avgjort konkrete saker basert på nasjonal lovgivning. Og i Norge har Nkom uttalt at bruk av zero-rating vil stride mot de norske nettnøytralitetsretningslinjene. Den pågående lovgivningsprosessen på europeisk nivå har imidlertid ikke funnet noe svar på dette spørsmålet ennå.

Nettnøytralitet har vært et sentralt regulatorisk område for Nkom i flere år, og det er interessant å se hvordan nettnøytralitet har blitt stadig mer relevant over hele Europa de senere årene. Men vår offentlige debatt om dette har ikke på langt nær nådd samme høyder som i USA hvor FCC nå har tatt et klart standpunkt for å styrke nettnøytraliteten gjennom et nytt regelverk. Vil også Europa ta et sterkere grep om nettnøytraliteten for å sikre et åpent Internett, eller vil vi sakke akterut sammenlignet med amerikanerne?

Advertisements