Felleseuropeisk regulering av nettnøytralitet

by Frode Sørensen

igfEuropeisk nettnøytralitet står ved inngangen til en ny tidsepoke. Med forordningen fra 2015 og tilhørende felleseuropeiske retningslinjer for nettnøytralitet fra 2016, er fundamentet for opprettholdelse av et åpent Internett i Europa etablert. Regulatorisk oppfølgning av nettnøytralitet på nasjonalt nivå, slik som forordningen beskriver, skal sørge for et nøytralt Internett for europeiske borgere og bedrifter.

Opprinnelig publisert hos Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom).
Komplett engelsk versjon tilgjengelig i rapporten Net Neutrality Reloaded som ble presentert ved FNs Internet Governance Forum.

Formålet med nettnøytralitet er å beskytte Internetts verdi for sluttbrukerne, for bransjen og for det demokratiske samfunn i sin alminnelighet. Mer konkret koker dette ned til lik håndtering av trafikk på Internett, hvorved brukerne selv kan bestemme hvordan de vil benytte sin egen internettilknytning. Det er videre et sentralt poeng at etableringshindrene for innholds- og applikasjonstilbyderne holdes lave. Som resultat av slik ikke-diskriminerende trafikkstyring, kan Internett opprettholdes som en åpen plattform for alle former for kommunikasjon, og stimulere til sosial, kulturell, demokratisk og økonomisk utvikling.

Utviklingen av europeisk nettnøytralitet

Tidslinjen for europeisk nettnøytralitet strekker seg over flere år. Hvis man bruker det regulatoriske rammeverket for ekom fra 2009 som utgangspunkt, består perioden av sju år med sine oppturer og nedturer. Det regulatoriske rammeverket hadde gode intensjoner for nettnøytralitet, men slik utviklingen er blitt vurdert over tid av de politiske institusjonene, har rammeverket ikke vært tilstrekkelig til å beskytte nettnøytraliteten i Europa.

Det har vært hevdet at tilgangsreguleringen i Europa burde være tilstrekkelig til å sikre nettnøytraliteten, fordi sluttbrukerne kunne bytte til alternative internettilbydere. Men en essensiell egenskap ved Internett oversees med en slik betraktning, siden internettbrukerne er avhengig av at brukerne man kommuniserer med i den andre enden også kan kommunisere fritt. Men mange av disse brukerne vil ikke skifte til en nøytral internettilknytning på grunn av prispolitikken til internettilbyderne. På den måten fragmenteres Internett, og nettverkseffekten blir betydelig redusert.

I 2012 publiserte BEREC, på oppdrag fra Kommisjonen, resultatene fra en undersøkelse av trafikkstyringen som ble benyttet av europeiske internettilbydere i deres nettverk. Undersøkelsen viste at hver femte abonnent av fast internettilknytning, og så mange som hver tredje abonnent av mobil internettilknytning, opplevde restriksjoner på bruken av internettilknytningen, som for eksempel blokkering av IP-telefoni.

Nasjonal tilnærming til nettnøytralitet

I løpet av de senere årene har det utviklet seg ulike nasjonale tilnærminger til nettnøytralitet. Norge var først i Europa med å etablere en regulatorisk ordning for nettnøytralitet. Basert på en samregulatorisk tilnærming, noe som ikke bør forveksles med selvregulatorisk tilnærming, ble norske retningslinjer for nettnøytralitet etablert i 2009(1) gjennom et samarbeid mellom myndigheten og bransjen. Disse retningslinjene inneholder regler mot blokkering og struping av trafikk fra spesifikke applikasjoner, noe som er essensielt for å oppnå nettnøytralitet.

I Nederland og Slovenia ble nasjonale nettnøytralitetslover vedtatt i henholdsvis 2011(2) og 2012(3), og flere andre land begynte å vurdere liknende regulatoriske tiltak. På den andre siden benyttet andre land selvregulatoriske tilnærminger og/eller baserte sine tilnærminger på transparens, hvilket i praksis tillot struping og blokkering av spesifikke applikasjoner på internettilknytningen til sluttbrukerne(4).

På denne bakgrunnen, med betydelige restriksjoner i europeiske borgeres internettilgang, og et tiltakende lappeteppe av nasjonale tilnærminger til nettnøytralitet ut over Europa, foreslo Kommisjonen i 2013 lovfesting av nettnøytraliteten. Gjennom en omfattende lovgivningsprosess i den Europeiske Union, ble regler for nettnøytralitet vedtatt mot slutten av 2015(5).

Forordning og retningslinjer

Europeiske regler for nettnøytralitet ble publisert som forordning i Official Journal of EU i november 2015. Forordningen har solid juridisk basis, etablert gjennom europeisk demokratisk lovgivning. Videre, ifølge forordningen, gis BEREC mandat til å utvikle retningslinjer for regulatørenes håndhevelse av nettnøytralitetsreglene i forordningen. BERECs retningslinjer ble publisert 30. august 2016(6).

I denne sammenheng er det verdt å merke seg at retningslinjene ikke innfører nye regler, men kun gir rettledning om hvordan regulatørene skal håndheve eksisterende regler som er nedfelt i forordningen. Videre sier forordningen at nasjonale regulatører skal føre tilsyn med, og sikre etterlevelse av, nettnøytralitetsreglene i forordningen. Regulatørene skal også årlig publisere en rapport om nettnøytralitetstilstanden i det nasjonale markedet(7).

Den europeiske nettnøytralitetsreguleringen har som målsetning å sikre lik og ikke-diskriminerende håndtering av internettrafikken og tilhørende rettigheter for sluttbrukerne, som for eksempel retten til å kunne motta og sende informasjon(8). Dette beskriver med andre ord «nettnøytralitet» som målsetning. Det er også interessant å merke seg at fortalen til forordningen også eksplisitt beskriver sikring av Internetts økosystem som en motor for innovasjon, som en del av målsetningen(9).

De operative delene av forordningen dekker kommersielle betingelser som hastighet og datakvote, men også andre kommersielle praksiser, hvor mange anser nulltaksering («zero-rating») som et typisk eksempel. Videre dekker forordningen tekniske praksiser, som rimelig trafikkstyring, unntaksvis trafikkstyring og spesialiserte tjenester.

Kommersielle praksiser

Kommersielle praksiser, og nulltaksering i særdeleshet, har vært omgitt av uvisshet i den europeiske nettnøytralitetsdebatten, og meningene har vært sterke på begge sider(10). Lovgiverne har valg den gylne middelvei for nulltaksering og andre kommersielle praksiser, og slike praksiser er hverken eksplisitt tillatt eller eksplisitt forbudt etter forordningen.

Basert på forordningens forbud mot teknisk blokkering og struping av applikasjoner(11), anbefaler BERECs retningslinjer å forby nulltakseringspraksiser der nulltakserte applikasjoner får fortinn etter at datakvoten er brukt opp, for eksempel hvor den nulltakserte applikasjonen fortsatt kan brukes mens andre applikasjoner blir blokkert(12).

For mer kompliserte tilfeller anbefaler BEREC generelle vurderingskriterier som nasjonale regulatører kan bruke til å vurdere kommersielle praksiser generelt sett, inklusive nulltaksering. Disse kriteriene omfatter tilbydernes markedsposisjon, for både internettilbydere og innholdstilbydere; utbredelsen av praksisen; effekter på sluttbrukerne, inkludert effekter på innholdstilbydere; og hvorvidt det er snakk om en omgåelse av formålet med forordningen(13).

Tekniske praksiser

Når tekniske praksiser for internettkommunikasjon vurderes, definerer de europeiske nettnøytralitetsreglene tre nivåer for trafikkstyring. Grunnivået er når internettrafikken håndteres uavhengig av applikasjon som genererer trafikken, ofte omtalt som «best effort». De to neste nivåene omfatter rimelig trafikkstyring og unntaksvis trafikkstyring. BERECs retningslinjer beskriver mer inngående hvordan regulatørene bør vurdere slike tekniske praksiser.

Når internettrafikk sendes sammen med spesialiserte tjenester gjennom en delt infrastruktur, hvilket ofte er tilfellet, vil den regulatoriske vurderingen også måtte ta i betraktning den overordnede trafikkstyringen. Denne trafikkstyringen tar seg av håndteringen av spesialiserte tjenester i parallell med trafikk fra internettkommunikasjonen.

Hovedspørsmålet når det gjelder spesialiserte tjenester vil typisk være hvorvidt nettverkskapasiteten er tilstrekkelig til å unngå negativ innvirkning på internettrafikken. Nettnøytralitetsreglene kan ha konkrete krav i så måte, hvilket den europeiske reguleringen har. Neste spørsmål blir så hvordan tilstrekkelig kapasitet sikres, nærmere bestemt hvordan internettilbyderne sikrer at spesialiserte tjenester ikke degraderer kvaliteten til internettkommunikasjonen.

Mulighet for videreutvikling av nettnøytralitetsreglene

De europeiske nettnøytralitetsreglene utgjør et godt grunnlag for reguleringen av nettnøytralitet de kommende årene. Men siden reglene pløyer ny mark, er det ikke usannsynlig at det kan dukke opp utfordrende spørsmål som må finne sin løsning. Med målsetning om å sikre Internetts verdi for kommende generasjoner, er det viktig å fortsette arbeidet med å opprettholde nettet som en åpen og ikke-diskriminerende plattform for brukerne.

Det nåværende høyprofilerte spørsmålet om nulltaksering er ennå ikke gitt et klart svar i den europeiske nettnøytralitetsreguleringen. Men vi har fått en generell metodikk som kan brukes, og regulatørene har mulighet til å gripe inn dersom det skulle bli nødvendig. Over tid vil utviklingen av markedet under dette regulatoriske rammeverket kunne gi ytterligere erfaringsgrunnlag som vil være nyttig for fremtidig videreutvikling av lovverket.

Kompatibilitet med teknologiutviklingen

Rammene som den felleseuropeiske nettnøytralitetsreguleringen gir, sikrer kompatibilitet med utviklingen av internetteknologien. På den ene side dekker reguleringen tradisjonell «best effort» internettkommunikasjon, avansert metningsstyring («congestion control») samt muligheten for å anvende trafikklasser («categories of traffic»). Basert på forordningens bestemmelser utdyper BERECs retningslinjer hvordan ulike former for moderne IP-teknologi kan benyttes.

På den annen side tillater forordningen at det kan tilbys spesialiserte tjenester i parallell med internettrafikken, noe som legger til rette for å benytte forskjellige forretningsmodeller. Dette kan vise seg spesielt interessant for mobilnett, hvor det for kommende 5G-nett vektlegges å kunne tilby tjenester med utvidede kvalitetsgarantier («quality of service»), samtidig som tjenestetilbudet med mobil internettaksess videreføres.

Voksende erfaringsbase

Betingelsene for nettnøytralitet i Europa, med tilhørende regulatoriske tiltak, bør revurderes over tid basert på utviklingen av kommersielle og tekniske praksiser i markedet. Dersom nulltaksering skulle forstyrre markedsutviklingen og redusere sluttbrukernes kontroll over bruken av egen internettilknytning, samt øke etableringsbarrierene for innholdstilbydere, vil dette kunne gi grunn til å vurdere å etablere klarere regler for slike praksiser.

Videre vil forholdet mellom internettbasert kommunikasjon og spesialiserte tjenester kunne utvikle seg over tid. Nettnøytralitetsreglene i forordningen har eksplisitt gitt de nasjonale regulatørene i oppgave å føre tilsyn med og sikre etterlevelse av forordningen («closely monitor and ensure compliance»). På denne måten vil utviklingen bli gransket og korrigerende regulatoriske tiltak kan iverksettes dersom det skulle bli nødvendig.

Referanser:
(1) Norske retningslinjer for nettnøytralitet, Nkom, 2009
(2) Nederlandsk telelov, 2011, artikkel 7.4a
(3) Slovensk ekomlov, 2012
(4) Implementation of the regulatory framework, Kommisjonen, 2014
(5) Regulation 2015/2120, Parlamentet og Rådet, 2015
(6) Net Neutrality Guidelines, BEREC, 2016
(7) Regulation 2015/2120, artikkel 5(1)
(8) Regulation 2015/2120, artikkel 1
(9) Regulation 2015/2120, recital 1
(10) Net neutrality consultation report, BEREC, 2016
(11) Regulation 2015/2120, 3. ledd, artikkel 3(3)
(12) Net Neutrality Guidelines, paragraf 41
(13) Net Neutrality Guidelines, paragraf 46

Advertisements